Le eccessive lungaggini burocratiche della Pubblica Amministrazione non danno luogo a danno risarcibile

Le eccessive lungaggini burocratiche della Pubblica Amministrazione non danno luogo a danno risarcibile

Il disagio arrecato al cittadino dalle lungaggini burocratiche della Pubblica Amministrazione (e quindi anche degli uffici finanziari) non costituisce violazione dei diritti costituzionalmente
garantiti e, di conseguenza, non può dare luogo ad alcun tipo di risarcimento del danno, nella sua accezione di “esistenziale”.
Così si sono espressi i giudici della terza sezione civile della Corte di cassazione con la pronuncia n. 8703 del 9 aprile 2009.

I fatti di causa
Con atto di citazione, un contribuente chiama in giudizio innanzi al Giudice di pace di Catania l’ufficio finanziario della città etnea per sentirlo condannare al risarcimento dei danni
(morali e da stress), allo stesso causati a seguito delle lungaggini dell’iter burocratico affrontato per ottenere lo sgravio di somme iscritte a ruolo, ma non dovute.
Il ricorrente espone che, a seguito della notifica di una cartella di pagamento ritenuta illegittima, aveva proposto istanza di annullamento in autotutela che veniva accolta dall’ufficio
impositore solo sei mesi dopo e, soprattutto, dopo numerose richieste e reiterati solleciti, visite allo sportello e ingiustificati rinvii e dinieghi.
L’ufficio finanziario resiste eccependo, tra le altre, il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto ufficio periferico.
Il giudice adito accoglie il ricorso e dichiara l’ufficio convenuto responsabile del danno non patrimoniale provocato al ricorrente e, per l’effetto, lo condanna al risarcimento del danno
liquidato, in via equitativa, in 300 euro, nonché al pagamento delle spese processuali.

L’agenzia delle Entrate propone ricorso per cassazione basato su due motivi. Col primo censura la decisione impugnata laddove ha rigettato l’eccezione di carenza di legittimazione passiva
sollevata. Con il secondo motivo, l’Amministrazione censura il merito della decisione impugnata, per avere ritenuto la stessa violato il divieto del neminem laedere, in considerazione della
lunghezza dell’iter burocratico (durato sei mesi), con conseguente turbamento del “diritto alla tranquillità” del contribuente, facendogli spendere tempo ed energie, tra visite “a vuoto”
agli sportelli, richieste e reiterati solleciti, per dimostrare che la somma richiestagli non era dovuta.
In particolare, l’Agenzia – denunciando la violazione e la falsa applicazione dell’articolo 2043 del codice civile – ritiene che nella fattispecie non ricorre l’ingiustizia del danno nella
considerazione che l’annullamento in autotutela della Pubblica amministrazione non si configura come un obbligo per la stessa.

Le argomentazioni della Corte
La Suprema corte rigetta il primo motivo di ricorso lamentato dall’Amministrazione finanziaria, ma accoglie il secondo e, nel cassare senza rinvio la sentenza impugnata, respinge nel merito la
domanda del contribuente.
Nell’approfondire i ragionamenti giuridici enunciati dalla Cassazione, invertiamo l’ordine dell’esame dei motivi partendo dal secondo (quello accolto) per poi ritornare al primo (quello
respinto).

a) sulla risarcibilità del danno non patrimoniale
Nell’accogliere il secondo motivo di ricorso, la Corte di legittimità si rifà alle sentenze delle sezioni unite della Cassazione (le nn. 26972, 26973, 26974 e 26975 tutte dell’11
novembre 2008 e di contenuto identico), con le quali si è proceduto a una rilettura in chiave costituzionale del disposto dell’articolo 2059 del codice civile, che sancisce la
risarcibilità del danno non patrimoniale solo nei casi determinati dalla legge.
Per le sezioni unite, l’articolo 2059 c.c. non deve essere letto “…come disciplina di un’autonoma fattispecie di illecito, produttiva di danno non patrimoniale, distinta da quella di cui
all’art. 2043 c.c. – bensì come norma che regola i limiti e le condizioni di risarcibilità dei pregiudizi non patrimoniali (intesa come categoria omnicomprensiva, all’interno
della quale non è possibile individuare, se non con funzione meramente descrittiva, ulteriori sottocategorie), sul presupposto dell’esistenza di tutti gli elementi costitutivi
dell’illecito richiesti dall’art. 2043 c.c., e cioè: la condotta illecita, l’ingiusta lesione di interessi tutelati dall’ordinamento, il nesso causale tra la prima e la seconda, la
sussistenza di un concreto pregiudizio patito dal titolare dell’interesse leso”.

In altre parole, la peculiarità del danno non patrimoniale – avuto riguardo alla natura dell’articolo 2059 c.c. – viene individuata nella sua tipicità, cioè quale norma di
rinvio ai casi previsti dalla legge (fatti costituenti reato o agli altri fatti illeciti riconosciuti dal legislatore ordinario produttivi di tale tipo di danno) ovvero ai diritti
costituzionali inviolabili.
In quest’ultimo caso, tuttavia, la rilevanza costituzionale deve riguardare l’interesse leso e non il pregiudizio sofferto, in quanto la risarcibilità del pregiudizio non patrimoniale
presuppone, altresì, che la lesione sia grave (e, cioè, superi la soglia minima di tollerabilità, imposto dai doveri di solidarietà sociale) e che il danno non sia
futile (vale a dire che non consista in meri disagi o fastidi o sia addirittura meramente immaginario).

Da tali premesse, la Suprema corte giunge ad affermare che, nel caso in esame, non si è in presenza di una ingiustizia costituzionalmente qualificata, né “…si verte in
un’ipotesi di danno patrimoniale prevista dal legislatore ordinario, risultando, piuttosto, la ritenuta lesione del insuscettibile di essere monetizzata, siccome inquadrabile in quegli
sconvolgimenti della quotidianità (cd. bagatellari) ritenuti non meritevoli di tutela risarcitoria (…sentenza n. 26972/2008)”.

b) sulla legittimazione processuale passiva dell’ufficio finanziario periferico
In ordine all’asserito difetto di legittimazione passiva, l’ufficio finanziario denuncia violazione e falsa applicazione degli articoli 156, comma 3, e 166 e seguenti del codice di procedura
civile nonché dell’articolo 10 del Dlgs 546/1992 e deduce l’inesistenza giuridica del soggetto convenuto.
In particolare, l’Amministrazione finanziaria lamenta che è stata fraintesa la portata dell’eccezione, con la quale si sosteneva il difetto di legittimazione passiva rispetto alla
domanda risarcitoria, in considerazione del carattere eccezionale del disposto di cui al detto articolo 10 che, in materia di contenzioso tributario, attribuisce la legittimazione passiva agli
uffici periferici (ma solo ed esclusivamente nelle fasi di merito).
L’Amministrazione assume che l’unico soggetto destinatario della vocatio in ius era (ed è) l’agenzia delle Entrate nella sua sede legale in Roma. Di conseguenza, l’evocazione in giudizio
di un soggetto giuridico “inesistente”, qual è l’ufficio periferico, si è concretata in una causa di nullità assoluta e insanabile.

Per la Cassazione tale eccezione non merita accoglimento nella considerazione della nuova natura giuridica dell’agenzia delle Entrate (istituita con il Dlgs 300/1999 – operativa, secondo il Dm
28 dicembre 2000, a partire dal 1 gennaio 2001 – e a cui è stata attribuita la funzione statale relativa ai tributi erariali), quale soggetto dotato di personalità giuridica di
diritto pubblico, rappresentata dal direttore (articoli 61 e 66 del Dlgs 300/1999).
A tal riguardo, i giudici di piazza Cavour richiamano la nota sentenza delle sezioni unite della Cassazione (la n. 3116/2006) nella quale il Supremo consesso ebbe a precisare che “…gli
uffici periferici dell’Agenzia, subentrati a quelli dei Dipartimenti delle Entrate, devono essere considerati…come organi dello stesso che, al pari del direttore, ne hanno la
rappresentanza in giudizio, ai sensi degli artt. 163, comma 2, n. 2) e 144-145 del codice di procedura civile”.

La Cassazione, in linea con l’orientamento fatto proprio dalle sezioni unite, afferma che l’attribuzione agli uffici periferici dell’Agenzia della stessa capacità di stare in giudizio
spettante, in base agli articoli 10 e 11 del Dlgs 546/1992, agli uffici del ministero delle Finanze che avevano emesso l’atto “…comporta il conferimento ai medesimi uffici periferici della
capacità di stare in giudizio, in via concorrente ed alternativa al direttore, secondo un modello simile alla preposizione institoria disciplinata dagli artt. 2203 e 2204 c.c.…”
(dove l’institore, definito come l’alter ego dell’imprenditore, previsto e disciplinato dagli articoli 2203 e seguenti del codice civile, rappresenta l’imprenditore nell’esercizio o della
intera impresa o di una sua sede o di un suo ramo). Nell’ambito dei poteri attribuiti all’institore (cosiddetta procura institoria, che si presume generale) rientra quello di compiere –
impegnando direttamente la responsabilità dell’imprenditore – tutti gli atti pertinenti all’esercizio dell’impresa a cui è preposto, compresa la legittimazione processuale
(articolo 2204 c.c.).

Ciò premesso, conclude la Cassazione, la riconduzione del rapporto tra l’agenzia delle Entrate e il suo ufficio periferico negli schemi della procura institoria, con conseguente
imputabilità alla prima (ente pubblico “preponente”) dell’attività posta in essere dal secondo (soggetto “preposto”), “…impone di riconoscere…all’ufficio periferico la
legittimazione processuale attiva e passiva, concorrente con quella dell’ente, anche nel processo innanzi al giudice ordinario, per i rapporti sorti dagli atti compiuti da detto (ufficio)
periferico”. Ed è ciò che è avvenuto in questo caso.

Marco Denaro

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