Achille colombo Clerici al CONVEGNO Le lacune nella legislazione urbanistica nazionale

Intervento del presidente di Assoedilizia avv. Achille Colombo Clerici al convegno – Le lacune della legislazione urbanistica nazionale

CONSIDERAZIONE DI FONDO

Nel nostro Paese, in materia di urbanistica, a fronte di una diversificazione di situazioni di fatto, abbiamo un sistema di principi fondamentali, basato sulla legislazione nazionale, unico e univoco.

L’Italia è un Paese caratterizzato da una spiccata diversità, come territorio e come nazione.

–  Dal punto di vista morfologico territoriale c’è un’Italia costiera ed una centrale; ci sono aree con abbondanza di territorio antropizzabile e urbanizzabile ed aree con ristrettezza di territorio.

– Dal punto di vista del dinamismo economico: il Nord e il Sud, la campagna e la città industriale, i borghi storici e le città globali, città campanile e città rete, di terziario avanzato. Insomma, un Paese ad una due, tre o più velocità.

– Dal punto di vista culturale, anche per via delle differenti vicende storiche: il potere centrale del principe e il potere comunale.
Così, Roma città caratterizzata, sul piano urbanistico, dalla conservazione e dalla espansione con una predominanza di situazioni che si attagliano alla dinamica del piano di lottizzazione (pensiamo all’enorme territorio ed al Sacco di Roma, con 8.500 h. di lottizzazioni abusive).
E Milano, città della trasformazione e del rinnovamento urbano, tipica da piano particolareggiato (chi ricorda la vicenda dei denti mancanti di C.so Garibaldi e i piani di zona con valenza espropriativa di edifici?)  con interventi prevalenti sul tessuto urbano consolidato e nelle aree di completamento. Ricordiamo, una urbanistica quella di Milano caratterizzata de 3mila palazzi bombardati nella Seconda Guerra Mondiale e 15milioni di mq. di aree di profonda rigenerazione urbana all’interno dell’edificato (ben il 14% del totale).

PRIMO ASPETTO

Ebbene, per regolare questa eterogenea massa di casi, i principi fondamentali sono gli stessi, quelli dell’ordinamento statale: ovviamente univoci. Si tratta di una condizione che non favorisce certo la formazione di principi fondamentali che si attaglino in modo compiuto alle diverse fattispecie sulle quali vanno ad incidere.

Con la riforma del titolo V della Costituzione del 2001 e l’assegnazione alle Regioni della potestà legislativa concorrente in materia di governo del territorio (art. 117 della Costituzione) alcune di queste (alcune più timidamente delle altre) hanno cercato di adattare le norme urbanistiche alle contingenti necessità di aderenza alle differenti situazioni locali. Ma, il rischio di pericolose fughe in avanti rispetto alla legislazione nazionale, in presenza di alcune carenze di quest’ultima, è rimasto sempre presente.

Oltre tutto si è generata una stratificazione normativa di norme di differenti livelli, che ha provocato una notevole incertezza interpretativa di fondo, cui ha supplito talvolta la giurisprudenza.

Il recente caso Milano in urbanistica credo sia anche la conseguenza di questa situazione e della carenza di chiarezza in questo dualismo Stato-Regioni

Insomma: abbiamo una Italia a due, tre e più velocità ed un sistema di principi fondamentali unico.

SECONDO ASPETTO

Ma anche il dualismo sul piano istituzionale tra PRG piano regolatore generale (disciplinato dalla legge urbanistica fondamentale del 1942) e PGT il piano di governo del territorio (introdotto da alcune Regioni) è emblematico di questa situazione di incertezza.

Siamo arrivati ad una Italia di Arlecchino, dove in alcune regioni è rimasto il piano regolatore PRG (strumento di pianificazione territoriale che nasce rigido, basato sulla zonizzazione funzionale, con indici di edificabilità prefissati); in altre si è introdotto il PGT (strumento flessibile basato sulla compensazione, e sulla perequazione urbanistiche e sui loro meccanismi). Tanto che si parla di norme di zonizzazione flessibili.

Il PRG che, in linea teorica, attua una pianificazione codificata a priori sulla base di una previsione ex ante e il PGT che attua una pianificazione in fieri, sulla base delle istanze insorgenti nel tempo, cioè della contrattazione urbanistica e dei conseguenti accordi?

Ma anche qui, con una commistione di criteri generali informativi, per cui il dinamismo è finito per entrare anche nei piani regolatori.

Quanto alla perequazione, introdotta da qualche legge regionale, forse sarebbe opportuno una sua codificazione diretta da parte della legge statale ( anche nelle sue forme: compartile, comunale, intercomunale); al di là dal suo riconoscimento indiretto in sede di cessione dei diritti edificatori. Decreto legge 13 maggio 2011 n. 70 art. 5 III c.

TERZO ASPETTO

E’ chiaro che a questa dinamica si colleghi la questione del sorgere del diritto affievolito del jus aedificandi (sotto altro profilo dell’interesse legittimo legato ai diritti edificatori). Esso nasce (se consideriamo la capacità e non la semplice potenzialità edificatoria) contestualmente all’atto pianificatorio ex ante in un caso, e con il formarsi delle scelte pianificatorie (accordi urbanistici) in fieri, nell’altro caso.

Forse una ricognizione in sede legislativa sarebbe opportuna.

Tutto questo sul piano dei principi.

A proposito vorrei dire che, allo stato dei fatti, credo non si possa adeguatamente affrontare, a livello legislativo nazionale, il tema della rigenerazione urbana (un tema oggi particolarmente all’attenzione del nostro legislatore) senza aver risolto preliminarmente, sul medesimo piano legislativo, il nodo del regime dei suoli, anche ad evitare si risolva tutto con la solita vetero espropriazione per pubblica utilità: un istituto che è proprio di una Italia povera e dallo scarso dinamismo economico, quale era l’Italia del 1865. Un’Italia ancora tutta da fare.

Achille Colombo Clerici